miércoles, 17 de abril de 2013

LA JUNTA INTERAMERICANA DE DEFENSA: EL DILEMA DE REDEFINIRSE O DESAPARECER

Por:Carolina Ramírez H.
En el actual contexto de la seguridad multidimensional, asumido por el Sistema Interamericano a partir del año 2003, la Junta Interamericana de Defensa, (JID) está llamada a cumplir un nuevo rol, como punto de consenso internacional civil-militar, sobre los asuntos estratégicos de seguridad y defensa en el hemisferio, puesto que de lo contrario, correría el riesgo de desaparecer.


La Junta Interamericana de Defensa (JID) fue creada, a instancias de los Estados Unidos, en 1942, cuando las amenazas generadas por una guerra mundial en pleno apogeo exigían la creación de un sistema de defensa americano, que prestara asesoría técnica, consultiva y educativa sobre medidas conjuntas, adecuadas para enfrentar cualquier posible agresión externa al hemisferio. [1]

La JID sobrevivió además, el período de la Guerra Fría, con las amenazas del mundo bipolar, llegando hasta nuestros días con un interesante legado histórico que la acredita como la asociación internacional de fuerzas armadas más antigua del mundo,[2] pero con una necesidad irremediable de adaptarse a la complejidad de los nuevos desafíos que le presentan las atribuciones establecidas en su Estatuto, mediante el cual quedó incorporada como “entidad” de la Organización de los Estados Americanos (OEA), en marzo de 2006.[3]

Desde su creación hasta nuestros tiempos, la JID ha tenido que enfrentar serias dificultades e incertidumbres que han limitado su ámbito de acción y la han mantenido algo distanciada de la “subordinación a los órganos políticos de la OEA”.[4]

Nuevo contexto de seguridad multidimensional exige nuevos roles
Partiendo del hecho de esta Junta fue concebida por una coyuntura muy particular de conflicto bélico mundial y luego creció en una especie de orfandad jurídica, puesto quedó desamparada del Sistema Interamericano, al firmarse el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) en 1947,[5] también se olvidaron de ella al crear la OEA en 1948, no fue tomada en cuenta por la Conferencia de Ministros de Defensa de Las Américas, del 1995; [6] y la JID tuvo que esperar 64 largos años antes de que la OEA decidiera adoptarla e integrarla a su estructura organizacional.[7]

En sus casi 70 años de existencia, la JID ha padecido además, otras series de limitaciones, tales como, dificultad de financiamiento, incertidumbre jurídica, ambigüedad de funciones, competencia de organismos paralelos y  subutilización de sus capacidades técnicas especializadas; sin embargo, merecen especial atención los dos obstáculos principales que la JID no ha podido superar: en primer lugar, su naturaleza exclusivamente militar, que ha dificultado el desarrollo de relaciones armoniosas con los funcionarios civiles de las delegaciones diplomáticas, quienes culturalmente han sido formados con estereotipos antimilitaristas.[8]

El segundo escollo, es referente a las posibilidades que tiene la Junta de cumplir satisfactoriamente su rol en el actual contexto de la seguridad multidimensional, en el cual la JID es percibida como una institución anticuada, distante, inflexible, descontextualizada, difícil de controlar, que hasta ahora, no ha podido ser útil ni a la OEA ni a sus países miembros y que si no se revitaliza “está lista para ser desmantelada”.[9]

Opciones estratégicas posibles
Este artículo tiene como propósito, abordar la problemática que enfrenta el Sistema Interamericano referente a la actual inoperatividad de la Junta Interamericana de Defensa, con el objetivo de determinar cuáles serían las opciones estratégicas factibles y en qué medidas estas pudiesen ser implementadas, a fin de encontrar las vías más idóneas para efectivizar el esfuerzo y la inversión de los Estados y de la OEA misma, en los asuntos estratégicos sobre defensa y seguridad en el hemisferio.

En diversos foros han sido discutidos varios cursos de acción para abordar esta cuestión, sin embargo, nos limitaremos a plantear las dos alternativas que tienen mayores posibilidades de ser realizadas, atendiendo a los principios de factibilidad, aceptabilidad y adecuación.

Tomando en consideración que el Art. 52 de la Carta OEA, da facultad a los Estados para considerar los programas de integración regional en áreas especializadas (como es el caso de la defensa y la seguridad hemisférica), entre las alternativas probables para definir la situación institucional de la JID ante el Sistema Interamericano, podrían considerarse las siguientes:

1.    Desintegrar la Junta Interamericana de Defensa
2.    Reforma y adaptación de la JID para su desempeño en un nuevo contexto de seguridad multidimensional
Opción 1: Desintegrar la Junta Interamericana de Defensa
Desde hace años el desempeño de la Junta Interamericana de Defensa, como organismo panamericano de defensa y seguridad ha sido puesto en tela de juicio, acusándola de ser una entidad anacrónica y sin ninguna utilidad para estos tiempos, incluso, ha llegado a ser considerada de forma despectiva, como el destino ideal para deshacerse temporalmente de militares díscolos o un premio dorado por buenos servicios prestados. Argentina la ha definido como “una instancia supranacional que termina conformando una burocracia militar, con sus propios intereses y canales comunicantes, de los que muchas veces los gobiernos democráticos ni siquiera llegan a enterarse”.[10]

Hay consenso en que el proceso de integración efectiva de la JID a la estructura de la OEA, en el contexto del paradigma de Seguridad Multidimensional ha sido lento y con muy poco entusiasmo.[11] En varias ocasiones se han planteado acuerdos regionales para modernizarla y darle una razón de ser; entre ellos, un ambicioso proyecto para concentrarla en el manejo de desastres naturales, sin embargo, estas iniciativas no han logrado despertar el interés suficiente y por el contrario, empiezan a aparecer instancias subregionales dedicadas a la misma área de competencia de la JID, como es el caso del Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR.[12]

La supervivencia de la JID cada vez está más amenazada, fundamentalmente debido a que Latinoamérica como región, no se caracteriza por el consenso; que el hemisferio tiene una superpotencia nuclear y dos países que ya son miembros del más importante organismo de cooperación militar internacional, la OTAN; sumado esto a que las subregiones (Sudamérica, Centroamérica y el Caribe) son muy disímiles entre sí y tienen requerimientos de seguridad muy diversos, incluso contrapuestos.

En tal sentido, una opción razonable que el Sistema Interamericano deberá considerar, quizás más temprano que tarde, será la disolución de la Junta Interamericana de Defensa, mediante Resolución de la Asamblea General, a recomendación del Consejo Permanente, con la facultad de someter iniciativas de supresión de organismos que le confiere el Art. 73 de la Carta de la OEA.

Ventajas
·         Eficientización del uso de los recursos económicos, materiales y humanos
Por un lado, es importante tomar en consideración que tanto la OEA, como los Estados Unidos, han dispuesto desde el 2011, reducción significativa de su financiamiento a la JID.[13] Lo que significaría un recorte presupuestario de los dos entes que aportan cerca del 78% de los recursos que recibe la JID.

Por otra parte, los Estados miembros podrían ahorrarse el pago de su cuota de membresía, pero también evitarían los costos elevados de mantener una delegación ante una JID, que hasta el momento ha resultado improductiva; pudiendo disponer de ese personal para otras misiones. Y la OEA podría disponer para otros fines infraestructura física de la Casa del Soldado.[14]

·     Evitar duplicidad de funciones que ya han sido otorgadas a la Comisión de Seguridad Hemisférica, (CSH)
En la Declaración de Seguridad Hemisférica de la OEA,  los Estados recomendaron que la CSH coordine la cooperación relacionada con los diversos aspectos de la seguridad y defensa en el Hemisferio, por lo tanto, no se requeriría de ninguna resolución de la OEA para que el CSH, asuma las funciones actuales de la JID.

Desventajas
La principal desventaja radica en que el Sistema Interamericano perdería el único foro especializado de comunicación multilateral en asuntos estratégicos de defensa y seguridad que actualmente tiene.

Opción 2: Reforma y adaptación de la JID para su eficiente desempeño en un nuevo contexto de seguridad multidimensional
La junta necesita ser sometida a una reforma profunda, en función de los nuevos retos que plantea el siglo XXI, mediante un intenso proceso de modernización de sus funciones, que permita la ampliación y aprovechamiento del talento que por naturaleza poseen los militares en asuntos estratégicos.

Un buen paso para iniciar el proceso de transformación que necesita la JID, implicará que civiles entrenados en los altos temas de defensa y seguridad asuman su liderazgo. Esto a la luz del Art. 4 de la Carta Democrática Interamericana que consagra como “elemento fundamental ejercicio de la democracia: (…) La subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida”[15] en donde el Jefe del Estado democrático dicta su política, y las fuerzas armadas coordinan y asesoran sobre los medios para lograrla.[16]

La Asamblea General, mediante resolución, puede solicitar a los Estados, que quien le represente en la JID tenga la condición de Agregado de Defensa de su delegación ante la OEA, subordinado al Embajador Jefe de la Misión. Con el fin de promover la coordinación que debe existir entre las representaciones de Ministerios de Defensa (o su equivalente) y de Relaciones Exteriores en estos asuntos.

Ventajas
·      La JID no perdería su naturaleza de órgano consultor, lo que además facilitaría un ejercicio más eficiente de la administración política de los asuntos estratégicos en temas de defensa y seguridad hemisférica
Las delegaciones ante la JID subordinadas al Ministerio de Relaciones Exteriores, en lugar de a las fuerzas armadas, fortalecería el apoyo de la OEA a la democracia y ayudaría a implementar la “Declaración sobre Seguridad en las Américas” con una visión Interagencial y multidimensional de la seguridad. Se evitaría además, la duplicación de funciones y procesos, estableciendo una sola vía de comunicación y una línea de mando definida. Eficientizando además, el gasto del Estado por concepto de representación ante este organismo multilateral.

Desventajas
De optar por esta opción habría que reformar el reglamento de la JID, el cual establece que los Estados Miembros solo pueden acreditar Delegados que pertenezcan a las Fuerzas Armadas, con rango de General o Coronel.

Otra dificultad a enfrentar sería el antagonismo que legendariamente ha existido entre diplomáticos y militares en el hemisferio, debido a las fricciones que generan el control y conducción política sobre las fuerzas armadas. Sumado esto al hecho de que la mayoría de los Ministerios de Defensa de la región, aún tienen serias falencias de personal civil con las competencias requeridas para involucrarse en la conducción política de los asuntos de defensa y seguridad nacional.


Opción Recomendada: Reforma y adaptación de la JID
Esta opción es factible, puesto que la reforma podría perfectamente materializarse sin necesidad de modificar los estatutos de marzo de 2006, por lo tanto  la JID quedaría incorporada al Secretariado General de la OEA, como parte dependiente del Secretariado de Seguridad Multidimensional.


Esta opción es aceptable, porque aún en nuestros tiempos es sumamente importante que exista un punto de consenso internacional entre funcionarios civiles y militares, que sirva para amortiguar las tensiones regionales y que permita además, el fortalecimiento de la cooperación y la interoperabilidad en materia de seguridad en el hemisferio.[17] Papel que, en mi opinión, perfectamente podría desempeñar la JID, si estuviese utilizando todo el potencial que tiene.

Esta opción es idónea, debido a que la JID todavía tiene oportunidad de jugar un importante rol en el contexto interamericano, y la OEA no debería permitirse el lujo de dejar que desaparezca este interesante foro especializado de comunicación multilateral. Puesto que, con la nueva autoridad que ha adquirido esta legendaria institución, al convertirse en Entidad de la OEA, la JID, podría actuar como órgano central de asesoramiento militar y de seguridad, conforme a lo previsto en su Estatuto, empleándose en: La codificación de lecciones aprendidas en materia de desastres naturales, en labores de capacitación sobre seguridad y defensa; brindando asesoramiento técnico referido a la remoción de minas terrestres y como ente responsable del programa académico de nivel superior del Colegio Interamericano de Defensa.[18] 

Este urgente proceso de revitalización y reestructuración deberá servir para restaurar la confianza de los Estados miembros de la JID y de los órganos políticos del Sistema Interamericano, pero por otro lado, también requerirá del absoluto apoyo interministerial de los cada uno de los Estados  y de los órganos políticos de la OEA, en donde tanto los civiles como las instituciones militares deberán fomentar un espacio entendimiento y estrecha colaboración, persuadidos de que el proceso de cambio y democratización implica que los asuntos de defensa y seguridad del hemisferio han pasado a formar parte de la agenda del sector civil y que ya no están circunscritos al dominio exclusivo de las fuerzas armadas.



[1] Racine Bezerra. “La Junta Interamericana de Defensa y loa desafíos contemporáneos”. Air and Space Journal  (2011): 85.
[2]  John A. Cope “Reforma a la Junta Interamericana de Defensa” revista Strategic Forum, agosto de 2010: 1
[3] “Estatuto  de la Junta Interamericana de Defensa” Aprobado el 15 de marzo de 2006, AG/RES.1 (XXXII-E/06)
[4] John A. Cope “Reforma a la Junta Interamericana de Defensa” (2010): 2.
[5] Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR),  Adoptado en Rio de Janeiro, Brasil, el 9 de febrero de  1947, http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-29.html (accesado el 1 de febrero de 2012)
[6] Desde su creación en 1995, en Williamsburg, el objetivo de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas ha sido el de proporcionar un foro donde se puedan discutir temas tales como las medidas de fortalecimiento de la confianza, seguridad, operaciones de paz, relaciones cívico-militares y amenazas emergentes. http://www.cdmamericas.org/PublicPages/Home-Spanish.aspx (Accesado el 3/2/2011)
[7] La Junta Interamericana de Defensa (“JID”) es una entidad de la Organización de los Estados Americanos (OEA) establecida según lo previsto en el último párrafo del artículo 53 de la Carta de la OEA. Art. 1 del Estatuto de la JID
[8] John A. Cope “Reforma a la Junta Interamericana de Defensa” (2010): 2.
[9] John A. Cope “Reforma a la Junta Interamericana de Defensa” (2010): 3.
[10] Carlos Maldonado “Argentina auspicia la reforma de la Junta Interamericana de Defensa”. Publicado el jueves, 09 de diciembre de 2010.  http://razonyfuerza.mforos.com/560583/10047760-junta-interamericana-de-defensa/
[11] José Miguel Insulza, Secretario General de la OEA, discurso con motivo del 68 aniversario de la Junta Interamericana de Defensa, 25 de marzo de 2010, Washington, DC http://www.oas.org/es/acerca/discurso_secretario_general.asp?sCodigo=11-0089 (Accesado el 3/2/2011)
[12]  La Unión de Naciones Suramericanas (conocida por su acrónimo Unasur) http://unasursg.org/
[13] Secretario General presenta Proyecto de Programa-Presupuesto de la OEA para el 2011 http://www.staff.oas.org/documents/News%202010-2011/SN4_1011.htm
[14] La Casa del Soldado es el nombre del edifico que aloja la Sede de la JID en Washington, DC
[15] Carta Democrática Interamericana, adoptada por la OEA en  Lima, Perú, el 11 de septiembre de 2001,  http://www.oas.org/charter/docs_es/resolucion1_es.htm (Accesado el 3/2/2011)
[16] Thomas C. Bruneau y Florina Cristiana Hacia una Nueva Conceptualización de la Democratización y las Relaciones Civiles Militares, http://www.resdal.org/producciones-miembros/art-bruneau-matei-2010.pdf (Accesado el 3/2/2011)
[17] John A. Cope “Reforma a la Junta Interamericana de Defensa” (2010): 1.
[18] Racine Bezerra. “La Junta Interamericana de Defensa y loa desafíos contemporáneos”. Air and Space Journal  (2011): 85.